专家解读｜?中国为规范数据安全出境作出重要制度安排
2022年7月7日，国家互联网信息办公室出台《数据出境安全评估办法》（以下称《办法》），坚持安全和发展并重，明确了数据出境安全评估的流程和要求，对规范促进数据依法有序流动具有十分重要的制度价值和实践意义，标志着我国数据治理法治实践走出关键一步。
《办法》是落实数字治理顶层设计的重要配套规章。当前，数字经济加快高质量发展，完善数字经济立法顶层设计及配套制度，是推动数字经济更好服务和融入新发展格局的必然要求。中国作为负责任的数据大国，积极开展数据相关立法，营造数字经济发展良好环境。自2016年起，陆续出台《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等，基本构建了数据治理顶层法律制度，有效回应数字经济发展中各类问题。其中，数据出境作为国内外高度关注的数字经济发展议题，在有关顶层立法中均作出制度安排，明确了总体性要求。《办法》的出台，对数据出境管理中最为重要的“安全评估”手段予以明确，实现了规则性立法落地，是完善数字治理顶层制度设计的重要配套性规章。
《办法》是促进数字经济外循环的关键举措。习近平总书记指出，数字技术、数字经济可以推动各类资源要素快速流动、各类市场主体加速融合，帮助市场主体重构组织模式，实现跨界发展，打破时空限制，延伸产业链条，畅通国内外经济循环。发展以数据为关键要素的数字经济，需要以规范的跨境数据流动为基础，共建共享全球数字经济发展格局。《办法》以实现数据跨境安全、自由流动为重要立法目标之一，明确了安全评估的对象、程序、要求、期限等主要因素，通过法治途径提升产业预期，给予规范指引，有利于数据出境活动的依法有序进行，保障数据安全出境，推动形成数字经济外循环的重要模式和路径。
《办法》是保障国家安全和数据安全的必然要求。从全球来看，主要国家和地区均通过采取多种形式确保数据安全、有序出境。欧盟以“充分性保护认定”为核心，构建个人数据的出境管理制度，以实现保护个人数据的基本价值观；美国以出口管制、外资安全审查、受控非密数据管理等手段确保重要数据不出境；俄罗斯以数据本地化备份为主要措施，实现数据在境内的存储。中国依法对数据进行分类分级管理，通过顶层立法对重要数据、个人信息等出境需求，规定了丰富多样的跨境流动方案。其中，最具特色的就是建立了数据出境安全评估制度，重点解决对国家安全、数据安全具有重要影响的数据出境管理。《办法》以上位法为基础，确定了安全评估的规则要求，切实保障数据安全，规范数据跨境有序流动。
《办法》促进全球人类命运共同体共享数字文明红利。数字文明是数字经济发展催生的人类发展新阶段，应由全人类共同享有其巨大福祉。中国始终坚持发展数字经济，致力于以开放、包容的姿态，持续积极参与构建全球性、区域性的发展机制，努力将自身数字发展变成与世界各国共享红利，主动为全球数据治理贡献经验和智慧。数字经济全球浪潮背景下，如何就数据跨境问题达成一致是各方关注的关键议题。近年来，中国通过一系列区域性贸易协定，深入与有关国家和地区探讨数据跨境自由流动议题。2020年11月，中国与东盟10国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等共同签署《区域全面经济伙伴关系协定》（搁颁贰笔）；2021年9月，中国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（颁笔罢笔笔）；2021年10月，习近平主席在二十国集团领导人峰会讲话中表示，中国已决定申请加入《数字经济伙伴关系协定》（顿贰笔础）。《办法》的出台，对安全评估的数据出境方式做出明确的制度性安排，将为进一步参与构建上述区域性机制提供重要制度方案。
《办法》在评估对象、评估流程、管理机制等方面做出了明确规定。一是在评估对象方面，规定了动态化管理方式。《办法》明确以上年1月1日为起点，累计向境外提供10万人个人信息或者1万人敏感个人信息的数据处理者，是需要进行数据出境安全评估的对象之一。这一方式避免将在较长期间内达到数量要求的数据处理者均纳入评估范围，为不同时期数据出境需求存在动态变化的中小公司设置了科学合理的条件。二是在评估流程方面，规定了双层评估的要求。《办法》以风险自评估与安全评估相结合，防范数据出境安全风险，保障数据依法有序自由流动。风险自评估是所有数据处理者向境外提供数据前的必经流程，未对数据的数量、范围、目的等进行限定。安全评估并非必经流程，只有符合一定条件的数据处理者向境外提供数据时，才需要向监管部门申报。叁是在管理机制方面，规定了逐级分工的要求。《办法》明确，数据出境主体应当首先向省级网信部门报送安全评估的申报材料，省级网信部门进行材料完备性查验后，将申报材料齐全的报送国家网信部门。逐级分工的方式便利了数据出境主体提交材料，优化配置监管资源，提高了安全评估的效率。
《办法》的出台，是中国为全球数据治理再次做出的法治努力，必将为中国融入、促进全球数字经济发展奠定法治基础，提供有力法治保障。可以预见，随着数字经济的发展和法治中国建设的不断深入，中国未来将进一步完善数据出境安全管理制度，促进数据依法有序跨境流动。（作者：辛勇飞 中国信息通信研究院政策与经济研究所所长）
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